Коли державна система розвивається, росте і міцніє – реформи і нововведення неминучі. Змінюються уклади, принципи управління, територіальний поділ, з’являються нові завдання. Та діюча схема роботи державної машини перестає відповідати вимогам часу. З’являється потреба в масштабних змінах. Така ситуація склалася до початку XVI століття в Московському царстві. Процес централізації привів до виникнення нової системи управління. З’явилися накази. Вони стали основою структури влади майже на два століття.
Створення наказової системи
Історія появи цього терміна цілком закономірна. Государ може «наказати відати» тим чи іншим справою, і конкретний підданий повинен виконати наказ. З розвитком держави управління тільки через посадових осіб втрачає ефективність. Їм на зміну приходять цілі установи та відомства. Дослідники вважають, що приказна система стала формуватися в правління Івана III, в кінці XV – початку XVI ст. Накази (також іменувалися «дворами», «палатами», «чвертями», «хатами») були ключовими органами центрального управління, у віданні яких перебували окремі державні території або сфери діяльності. У царювання Івана Великого було створено близько 10 подібних відомств, у тому числі Казенним, Житній, Стаєнний, Великого двору, завідуючого землями Московського князя. При Василя III (роки правління – 1505-1533) їх кількість зростає, з’являються Ямській наказ і Смоленський розрядний.
Пристрій і склад
Нормативно створення наказової системи було закріплено в період правління Івана IV Грозного. У положеннях Судебника 1550 року було визначено кількість наказів (80 на той момент) та їх основні повноваження.
У віданні кожного виділялося два основних напрямки діяльності: судочинство і діловодство. Першим завідували судді, другим – дяки і подьячии. Всі вони призначалися і зміщувалися рішенням верховної влади. Для виконання окремих доручень в наказах існували, наприклад, товмачі (Посольський наказ), трубники, пушкарі, недельщики. Завданням останніх було повідомлення свідків і відповідачів про необхідність з’явитися на суд.
Основні «співробітники» повинні були бути присутніми на службі щодня, крім неділі та святкових днів. Рішення приймалися суддями спільно, але частіше одноголосно, з подачі головного з них. Діяли накази ім’ям государя, і в разі незгоди з винесеним рішенням скарги розглядалися Боярської думою.
Розквіт наказової системи
Як і будь-яке починання, реформа управління пройшла кілька етапів. Формування наказової системи було відповіддю на розширення кола державних завдань. Сюди ж відносились і необхідність контролювати знову приєднані території. Чисельність і склад наказів змінювалися неодноразово. Наприклад, з появою патріаршества і початком освоєння Сибіру виникали відповідні відомства. У роки Смути, навпаки, зменшилася кількість наказів.
Дослідники сходяться на думці, що періодом найвищого розвитку наказової системи стала перша половина XVII століття – час правління перших представників династії Романових. Значна кількість наказів, як тимчасових, так і постійних, з’явилося при Олексія Михайловича (малоросійський, монастирський, хлібний, рейтарський, таємних справ та ін). Більшість з них було розташоване в переказних палатах Московського Кремля.
Розподіл повноважень: складності
З часом стало очевидно, що створений управлінський апарат далеко не завжди ефективно виконує свої функції і відповідає державним завданням. І проблема полягала не тільки в зростанні кількості відомств. Суттю наказової системи стала нечіткість ієрархії і розподілу повноважень. Обов’язки багатьох з них перепліталися, часто всупереч один одному. Деколи в наказі могло виконуватися така кількість різнопланових справ, що він переставав відповідати своєму первісному функціоналу.
Поступово система наказів стала досить громіздкою і неповороткою. Судді і дяки часто «не відповідали займаній посаді», не виконуючи прямих обов’язків, зловживаючи своїм становищем. Незважаючи на явні недоліки, система зберігалася аж до реформ Петра I, а окремі накази проіснували до середини XVIII століття.
Територіальні накази
Існувало три відносних принципу, за яким розподілялися повноваження наказів. Це категорії населення, території або напрямки роботи. Виходячи з цього, можна виділити кілька груп наказів. У віданні територіальних знаходилося управління окремими округами, князівствами. Деякі з них носили назву «чверті» (існував у XV столітті принципом поділу земель Московського князівства):
- Нижегородська.
- Володимирська.
- Новгородська.
- Устюзький.
- Галицька.
- Костромська.
По мірі приєднання або втрати нових територій створювалися і об’єднувалися нові накази: Великоросійський, Сибірського, Казанського Палацу, Малоросійський, Лифляндских справ та ін.
Палацові
Якщо у віданні першої групи наказів перебували цілі регіони, то до цієї категорії відносилися відомства, в обов’язок яких ставилося управління державним двором і землями. Початок було покладено створенням наказу Великого палацу. Керівництво їм доручалося «дворецькому», керував придворними. Однією з найважливіших його завдань було збирання оброку та інших податків з населення міст, сіл, волостей, що належали царської родини. В цю наказову систему згодом також увійшли:
- Казенний.
- Хлібний.
- Стаєнний.
- Ловчий.
- Постільний.
- Сокольничий.
- Палацовий судний.
- Кам’яний.
- Панихидный.
- наказ Золотого і срібного справи.
- Царська і Царицина майстерні палати.
Галузеві
Приказна система управління стала складатися багато в чому саме через необхідність розділити різні сфери внутрішньодержавних справ. Саме за цим принципом спочатку з’являлися Аптекарський, Ямській, Житній, Холопий, Друкарський накази. Одним з перших серед них в джерелах згадується Ямській. В її завдання входив контроль над транзитними перегонами та доставкою пошти, а також збір податей з ямщиків. У періоди лих велике значення набував Житній наказ, завідував складами, в яких зберігався хліб для постачання війська і на випадок неврожаїв.
Особливу категорію складали відомства, що відповідали за дотримання закону, порядку і систему покарань. До них можна віднести Розбійний та Розшукової накази. Спочатку вони були створені як тимчасовий орган для боротьби з розбоєм, але в підсумку проіснували аж до XVIII століття. Розбійний наказ відав справами про грабежі та вбивства, керував в’язницями і катами.
Військові і дипломатичні справи
Зовнішня політика завжди була найважливішою сферою державних інтересів, що відбилося і на кількості відповідних установ. В різні роки в наказову систему по військовим і зовнішньополітичним справах входили:
- Посольський наказ.
- Іноземний.
- Стрілецький.
- Рейтарський.
- Козачий.
- Пушкарський.
- наказ Грошового і хлібного збору.
- Збройовий.
- Розрядний.
- Бронный.
- Адміралтейський.
Дипломатичні стосунки з країнами Європи та Азії перебували у віданні Посольського наказу. Товмачі та подьячие на чолі з посольським думним дяком займалися підготовкою російських посольств і зустріччю іноземних делегацій, супроводом іноземцев в Москві, викупом і обміном військовополонених.
Всі служилое стан перебувало у віданні Розрядного наказу. В його завдання входило також комплектування війська, призначення воєначальників і намісників, огляди і збори, облік цивільних посад, визначення розміру платні.
Майно, доходи і витрати
Не настільки численна, але не менш вагома група установ, що входять у наказову систему, що контролювала не тільки процес поповнення державної казни, але і питання землеволодіння. До неї входили:
- Помісний наказ;
- Нова чверть;
- наказ Великого приходу;
- наказ Великої скарбниці.
Перший з них був одним з найвпливовіших органів державного управління, що відали вотчинним і помісним землеволодінням. Сюди відносилась роздача і вилучення маєтків для служилого стану (дворян і дітей боярських), складання писцовых книг, вирішення земельних спорів.
У завдання наказу Великий скарбниці входив контроль над державними доходами, одержуваними з міст, селищ, сіл, що не входили до ведення інших підрозділів. Також йому підпорядковувалися купці, суконна і вітальня сотні, грошовий двір, митниця, Тульський збройовий завод.
Коло обов’язків Нової чверті був досить строкатим: збір з кружечних дворів (до 100 тисяч рублів на рік), судові справи про незаконний продаж тютюну і вина, а з 1678 року – завідування справами калмиков.
Контрольні та ревізійні накази
Зростання чисельності відомств і нечіткий розподіл їх обов’язків призвели до того, що приказна система в 17 столітті зіткнулася з необхідністю створення контролюючих органів.
Так був сформований наказ Рахункових справ. У ньому не було суддів, а в задачі дьяков входив контроль за доходами і витратами різних установ. Також наказ займався збором не надійшли в скарбницю податків та залишків коштів, не витрачених відомствами протягом року.
Якимсь особняком стояло створений в правління Олексія Михайловича наказ Таємних справ. Підкоряючись безпосередньо государю, він виконував функції нагляду за виконанням царських указів, одночасно будучи канцелярією. У завдання входило виявлення державних злочинів і організація слідства за ним. Подьячие також супроводжували послів під час візитів в інші країни і воєвод в походах, стежачи за їх діями. Примітно, що саме цього наказу було доручено брати участь у створенні єдиної поштової служби.
Державне благоустрій
Компоненти наказової системи, яка відповідала за будівництво, громадське піклування, просвітництво, зберігалися в Росії досить довгий час. До них можна віднести:
- наказ Кам’яних справ;
- наказ Книгопечатного справи;
- наказ Будови богаділень.
Кам’яний наказ виконував найважливішу функцію керівництва будівництвом будівель та споруд. У його веденні знаходилися всі майстри, цегляні заводи, збір податей з міст, де відбувалася видобуток вапна і білого каменю. Його правонаступник (створений в 1775 році) стежив за відповідністю забудови Москви розробленим планом. Новий державний орган також відповідав за якість будівельних матеріалів і пожежну безпеку будівель.
Громадське піклування та добродійність перебували у віданні наказу Будови богаділень, створеного у другій половині XVII століття. Сюди належали: роздача милостині, пошук можливостей заробітку для працездатного населення, покарання за дармоїдство. Значна частина обов’язків при цьому покладалася на духовенство.
На Земському соборі в 1681 році було вирішено організувати перепис жебраків, влаштувати старих і немічних городян у лікарні, а працездатних залучити до громадських робіт. У Москві передбачалося будівництво «шпитальных будинків» – державних богаділень.
